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Datos abiertos: ¿Un bien común?
Samuel Goëta, Cofundador de la Open Knowledge Foundation Francia.
(Passerelle 11, p.165-170.)
Open data, o la apertura de los datos públicos, consiste en una puesta a disposición proactiva de los datos procedentes de las administraciones públicas, con el objeto de favorecer la creación de valor por parte de los ciudadanos y de las empresas, una mayor transparencia de la acción pública y también de la participación ciudadana. Jurídicamente, la apertura exige que los datos sean acompañados de licencias denominadas abiertas permitiendo a quien quiera utilizar los datos con la sola condición de indicar su fuente y posiblemente compartir las mejoras con la misma licencia. Ya que la apertura de los datos tiene vocación de convertirse en una práctica general en las administraciones, ¿estamos en presencia del surgimiento de un bien común numérico? ¿Cuáles son las comunidades que exigen su apertura y defienden su gestión como bien común?
En primer lugar, recordemos que open data se inscribe en las antiguas prácticas de difusión y de compartir la información. El acceso a la información en poder del Estado es parte de las reivindicaciones centrales de la Revolución Francesa. La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 estipula en su artículo 15 que “la sociedad tiene el derecho a pedir cuentas a todo funcionario público de su administración”. Después de la Segunda Guerra Mundial, esta exigencia de rendición de cuentas (accountability) a los funcionarios públicos ha tenido un nuevo impulso con la aparición del concepto de open government que exige que los ciudadanos tengan acceso a los secretos del Estado. Haciendo frente a las críticas de la opacidad del ejército luego de la guerra de Vietnam, el presidente Johnson adopta en 1966 el Freedom of Information Act (FOIA) que otorga a todo ciudadano el derecho de exigir las informaciones de las que dispone un gobierno, sujeto a ciertas condiciones relativas a la confidencialidad y a la seguridad nacional. Las disposiciones del FOIA han sido recogidas por la mayoría de las democracias y constituyen un derecho fundamental en lo que se refiere a la transparencia de la acción pública.
Las primeras prácticas de compartir datos voluntariamente se realizaron dentro del dominio de las ciencias. Con el desarrollo de redes informáticas y de capacidades de cálculo, el compartir de datos científicos ha aumentado considerablemente. Un ejemplo particularmente ilustrativo es el proyecto de decodificación del genoma, que ha necesitado compartir datos entre laboratorios porque la secuenciación exigía infraestructuras de investigación especializadas. Bruno Strasser, en su estudio del intercambio de datos genéticos1, señala el vigor del debate sobre la necesidad de compartir datos luego de la creación de la primera base de datos del genoma, GenBank. En efecto, según él, el compartir de datos científicos se inscribe dentro de una “economía moral” donde los investigadores publican sus datos solamente si un cambio de capitales simbólicos compensa compartirlo. El autor cita el caso de GenBank que ha logrado imponerse como la principal base de datos genéticas porque ella no considera los datos como de su propiedad, contrariamente a otro proyecto, Atlas of Protein Sequence. Desde 1990, los científicos deben publicar en GenBank los artículos utilizando los datos sobre el genoma. Estas prácticas científicas que inauguran el intercambio de datos a gran escala no estaban aún calificadas como open data. En 1995, el término aparece en un informe de la National Academy of Science de Estados Unidos, intitulado “On the Full and Open Exchange of Scientific Data” y en el cual la academia reclama el intercambio de datos recogidos por los satélites.
Mientras que las prácticas de apertura de datos están ya establecidas dentro de las ciencias, el concepto de open data como reivindicación política hace su aparición en el Reino Unido. En 2006, el Guardian publica una columna exigiendo la apertura de los datos retenidos por el estado británico. Bajo el título “Give us back our crown jewels”, la columna reclama en particular la apertura de los datos de la Ordnance Survey, instituto geográfico del Reino Unido, en la cual la utilización está sometida al pago de las imágenes. El argumento, que se convertirá inmediatamente en un fundamento central de open data, consiste en reclamar la apertura de estos datos en virtud que ellos son producidos a partir del dinero de los contribuyentes. En 2007, el movimiento open data entra en el debate político de Estados Unidos, tras una reunión que tuvo lugar en Sebastapol, California, y en la que participan reconocidos activistas numéricos como Lawrence Lessig, Tim O’Reilly y Aaron Swartz, con el fin de formular los principios susceptibles de ser retomados por los candidatos a las elecciones presidenciales norteamericanas. Estos principios exigen la liberación de los datos públicos en su totalidad cuando se producen y como se recogen, junto con una licencia abierta permitiendo así su reutilización por cualquier persona. Este pedido de datos “brutos” contribuye al surgimiento de una nueva era de la transparencia reduciendo las asimetrías de información entre el gobierno y los ciudadanos. Contribuye, de la misma manera, a la aparición de una ola de innovación mediante la reutilización de datos por los desarrolladores y las empresas, así como un mejor uso de los recursos públicos. El requerimiento de la apertura de los datos públicos ha dado lugar a una proliferación de portales que difunden esos datos por todo el mundo, a nivel nacional, con el lanzamiento en Estados Unidos de data.gov en 2008, en Reino Unido de data.gov.uk en 2009 y en Francia de data.gouv.fr en 2011. En 2013, los principios del open data son recogidos por el G8 que, en su carta sobre open data, se fija los mismos objetivos de transparencia y de creación económica; y establece, por otra parte, que la apertura de datos se convierta en la práctica por defecto de las administraciones de los ocho países firmantes.
[1] STRASSER J, Bruno, “The Experimenter’s Museum GenBank, Natural History, and the Moral Economies of Biomedicine”, Isis, 2011, vol. 102, no. 1, p. 60–96.
Un recurso que no se gestiona como un bien común
El requerimiento de la apertura de los datos públicos se basa en el argumento según el cual los datos producidos por las administraciones y financiados con el dinero público constituyen un bien común que debe ser compartido con la sociedad. Pero ¿estos datos son gestionados como bien común? ¿Existen mecanismos de gobernanza compartida que permitiría a la sociedad gestionar los datos abiertos como un recurso común?
Exigiendo los datos “brutos”, los militantes de la apertura han llamado la atención sobre los ficheros que no son, hasta ahora, compartidos y que servirían al trabajo cotidiano de los agentes de la administración. Su publicación está prohibida por las administraciones y esto conlleva naturalmente a resistencias y cuestionamientos. La mayor parte de los datos publicados en los portales open data son ficheros administrativos y no de datos estadísticos producidos específicamente para crear un saber general sobre la sociedad. Estos datos, de hecho, son producidos para responder a la tarea de un servicio administrativo y no en vista de convertirse en un recurso susceptible de ser utilizado por los ciudadanos. La selección de los datos que quieren ser publicados en los portales open data son asimismo objeto de negociaciones entre los encargados de abrir los datos y los productores. Este trabajo de selección, que hemos observado durante una investigación en administraciones francesas dando a conocer datos públicos2, es contrario a los principios fundamentales del open data, definidos en 2007 en Sebastapol, que exigen la apertura de todos los datos públicos desde su producción. Contrariamente, en la práctica los datos son seleccionados por la administración según sus varios criterios como la facilidad técnica de su extracción, el interés para los re-usuarios potenciales, o también la publicación de un dato similar en otros portales open data. Además, la cuestión del grado de sensibilidad de los datos, es decir, del riesgo que su apertura representaría para el público, e igualmente para la administración que los produce, a menudo es crucial. Finalmente, los datos son trabajados en vista de su publicación; estos no son brutos en el sentido de inalterados. Los productores de datos los editan para quitar elementos problemáticos, limpiar su formato o eliminar comentarios, siglas y columnas que no tienen ningún interés más allá de su entorno de producción.
Todas estas etapas siendo cruciales en la construcción de los datos públicos escapan a la mirada de sus usuarios. La producción, la selección y la modificación de datos públicos son entonces invisibles para los ciudadanos, al mismo tiempo que es en los bastidores de estas administraciones que se fabrica la transparencia del Estado. Los ciudadanos tampoco tienen la posibilidad de participar en la gobernanza de esos datos mediante el control de su producción y su difusión. Sin embargo, tal regulación existe para los datos de los organismos de estadísticas en los cuales el objetivo es producir un saber general sobre la sociedad. En Francia, las estadísticas públicas son objeto desde 1972, de una gobernanza compartida por un órgano de consulta, el Conseil National de la Statistique (CNIS), compuesto por representantes de las instituciones, de los sindicatos, de las organizaciones patronales, de investigación y de la sociedad civil. El CNIS puede deliberar sobre la necesidad de la producción, de la difusión o incluso sobre las categorías en vigor que conciernan a los datos producidos por los organismos de estadísticas. Tal gobernanza compartida no existe todavía para los datos de las administraciones en las cuales la gestión escapa al control de los ciudadanos.
[2] DENIS Jérôme et GOETA Samuel. “La fabrique des données brutes. Le travail en coulisses de l’open data”, en Penser l’écosystème des données. Les Enjeux Scientifiques et Politiques des données numériques, dir. Mabi Plantin Monnoyer- Smith, éditions FMSH, próxima publicación. Accessible online : http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00990771
Los commonistas3: productores y gerentes de datos como bienes comunes
En ausencia de una gobernanza efectiva de los datos públicos, los commonistas han presentado datos públicos para preservar su carácter de bien común. Open Knowledge Foundation, una red mundial militante por la apertura de los contenidos y los datos ha publicado en 2009 la licencia Open Database License (ODbL), que aplica el principio de copyleft a los datos abiertos, esto que era imposible en el pasado porque la licencia Creative Commons no se aplicaba a las bases de datos. La licencia ODbL exige compartir con la misma licencia de datos reutilizados, preservando así su carácter de bien común. Las administraciones como la de París han utilizado esta licencia para evitar una eventual cerco de sus datos, temiendo que su explotación por actores privados no beneficiara a la colectividad en su conjunto. Algunos commonistas han contribuido así a la aparición de los datos públicos como un bien común re-publicando las mejoras de éstos. En Francia, la asociación Regards Citoyens – Miradas Ciudadanas, en castellano- extrae automáticamente los datos de los sitios web de la Asamblea Nacional y del Senado para aprovecharlas en su observatorio ciudadano de la actividad parlamentaria, nosdeputes.fr et nossenateurs.fr. Estos datos son re-publicados en open data en los formatos explotables por las máquinas y han permitido el desarrollo de otros muchos útiles de supervisión de la actividad parlamentaria. De manera similar, el sitio OpenCorporates reagrupa los datos de los registros de empresas de 75 jurisdicciones en el mundo y permite a cualquier persona aprovecharlas, incluso para algunos usos comerciales, mientras que la cláusula de intercambio garantice que el carácter de bienes comunes de los datos sea respetado.
[3] Los commonistas, ”commoneurs”, en francés- son individuos que producen o mantienen los bienes comunes en las que ellos participan colectivamente en la gestión. (ver David Bolier, La Renaissance des communs. Pour une société de coopération et de partage, Traducido al francés por Olivier Petitjean, C&F éditions, 2014).
Por otro lado, las bases de datos gestionados como bien común son producidas por los ciudadanos. El caso más conocido es el de OpenStreetMap (OSM), una base de datos geográficos mundial que fue creada en 2004 por un investigador británico tras el rechazo del Ordnance Survey de compartir sus datos gratuitamente. OSM trabaja con el apoyo de contribuciones de ciudadanos quienes editan un “Wikipedia de los mapas”. La base de datos cubre además la mayor parte de los países del mundo y compite con el gigante Google Maps. En 2013, OSM celebró su colaborador millonésimo. En las ciencias, TeleBotánica es una red de botánicos, profesionales y aficionados, quienes crean en colaboración una base de datos compartida sobre la fauna y la flora de todo el mundo. Se puede también citar a OpenFoodFacts que permite escanear los datos nutricionales presentes en los embalajes alimentarios, o también a OpenMeteoData que comparte libremente los datos meteorológicos. Todos estos proyectos se basan en la participación de los ciudadanos en la creación de bases de datos con licencia libre complementaria a los datos públicos, y que nos permiten considerar una gobernanza compartida de estos recursos numéricos esenciales.
